En kommun och vissa statliga förvaltningsmyndigheter har rätt att låta utfärda lokala ordningsföreskrifter som normerar en mängd skilda företeelser, däribland alkoholförtäring, hasardspel, penninginsamling, fiske, juldekorationer, guldvaskning, tillsyn över hund, blomplockning, jakt, cykling, fotografering, allmänna sammankomster och demonstrationer, ridning, rökning, taxitrafik, dykning, parkering, golfspel och grillning. Ibland innehåller reglerna också nya tvångsmedel mot enskilda, till exempel rätt för kommunala tjänstemän att omhänderta viss egendom.

- Jag fick upp ögonen för dessa föreskrifter för snart 20 år sedan då jag läste till polis vid Polishögskolan. Sedermera vidareutbildade jag mig till jurist. När jag arbetade som jurist med rättsfrågor på Gränspolisen landade på mitt bord en remiss angående ändringar som länsstyrelsen ville göra i de lokala ordningsföreskrifterna för Arlanda flygplats, bland annat gällande begränsningar i demonstrationsrätten. Det slog mig då hur konstitutionellt tveksamma flera av de lokala stadgarna är. Och på den vägen var det att det blev en avhandling, berättar avhandlingens författare, Rickard Dunker.

I avhandlingen redogör han bland annat för i vilken utsträckning det säkerställs att lokala föreskrifter inte får ett otillåtet innehåll i förhållande till rättsordningen i övrigt, hur föreskrifterna avgränsas i rummet samt hur de förhåller sig till varandra.

Många brister i systemet

Rickard Dunker konstaterar att det finns många rättsliga brister i systemet med lokala ordningsföreskrifter. Det gäller till exempel vilken eller vilka myndigheter som får besluta ordningsföreskrifter för en viss plats och vilken geografisk utbredning de lokala föreskrifterna får ges. I flera fall är det tveksamt om föreskrifterna är juridiskt giltiga och oklart om det är straffbart att bryta mot dem. En annan slutsats är att det brister i samordningen mellan olika regelverk. Inte sällan är det möjligt att meddela lokala ordningsföreskrifter med stöd av två olika regelverk på en och samma plats.

- En del av dessa brister och oklarheter har påtalats i flera utredningar och de skulle vara ganska lätta att åtgärda. Men intresset hos lagstiftaren att göra något åt detta är svalt.

Mer svårhanterliga är de brister på systemnivå som vidlåder de lokala ordningsföreskrifterna. Möjligheten att överklaga, kontrollen av föreskrifternas innehåll, straff och andra sanktioner skiljer sig åt väsentligt beroende på enligt vilket regelverk de lokala ordningsföreskrifterna meddelas. I vissa fall spelar det också roll om det är en kommun eller en statlig myndighet som beslutar reglerna. Även reglerna för hur lokala ordningsföreskrifter kungörs skiljer sig åt. Exempelvis anslås kommunala ordningsföreskrifter på den kommunala anslagstavlan och förväntas då vara kända, inte bara av alla kommunmedlemmar utan också av alla som tillfälligt besöker kommunen.

- Det finns ingen skyldighet för myndigheter och kommuner att offentliggöra sina lokala ordningsföreskrifter genom skyltar eller liknande. I kombination med att reglernas innehåll ofta skiljer sig åt från en ort till annan så blir det nästan omöjligt att hålla reda på vad som gäller, både för allmänheten, som förväntas att följa dem, och för polisen, som förväntas att upprätthålla efterlevnaden av dem. Hur ska man som tillfällig besökare ens kunna ana sig till att det finns särskilda ordningsregler om simhoppning i Eda kommun, om mattpiskning i Dorotea och kring golfspel i Solna?, säger Rickard Dunker.

Gör ordningsföreskrifterna rikstäckande

En lösning på problemen är att avskaffa hela systemet med lokala ordningsföreskrifter och lyfta upp reglerna i en rikstäckande lag, till exempel Ordningslagen. Svenska kommunförbundet har upprättat en lista över normalförslag till lokala ordningsföreskrifter som kommunerna frivilligt kan tillämpa, vilken skulle kunna fungera som underlag. Finland hade tidigare ett system som liknade det svenska, men 2003 genomfördes en reform genom vilken alla lokala ordningsstadgor ersattes med riksgemensamma regler i lag.  

- Den finska reformen tycks fungera bra. Å andra sidan kan man hävda att det finns vissa värden med att behålla det svenska systemet. I lokala föreskrifter kan man ta särskild hänsyn till vilka ordningsregler som behövs respektive inte behövs för just den aktuella platsen. Därmed kan man undvika onödiga regler. Det är också smidigare och går snabbare att fatta beslut på kommun- och myndighetsnivå än att de ska tröskas genom hela lagstiftningsmaskineriet. När det gäller kommunala föreskrifter så finns det också lokaldemokratiska fördelar, nämligen att besluten om reglerna tas närmare medborgarna och att lokala skillnader i den politiska majoriteten tillåts att komma till uttryck i de lokala ordningsföreskrifterna.

Ett mellanting mellan den finska och den svenska modellen är den norska. Där har man upprättat en katalog över vilka typer av företeelser som respektive samhällsorgan får reglera genom ordningsföreskrifter. I svensk rätt tillämpas ett liknande system för lokala trafikföreskrifter. Rickard Dunker menar att det systemet skulle, som i Norge, kunna utvidgas även till andra områden.

Stödjer slutsatsen i tiggerimålet

Den 17 december kom Högsta förvaltningsdomstolens, HFD:s, dom i det så kallade tiggerimålet. Rickard Dunker konstaterar att HFD kommer till samma slutsats som han själv gör i sin avhandling, nämligen att en kommun har rätt att reglera tiggeri i sina lokala ordningsföreskrifter samt att frågan om behövligheten av ett tiggeriförbud inte är en bevisfråga. Kommunen ska alltså inte behöva presentera bevisning för att tiggeri måste förbjudas för att upprätthålla ordningen vilket hävdades av länsstyrelsen och underrätterna.

- Det vore orimligt. Om ett sådant krav uppställdes över hela linjen skulle till exempel en kommun aldrig kunna införa ordningsföreskrifter i förebyggande syfte, utan först behöva passivt invänta och dokumentera en viss mängd störningar. Det skulle stå i strid med syftet bakom lagstiftningen på ordningsområden, vilket ju är att så långt det är möjligt förebygga ordningsstörningar i samhället.

 

 

Rickard Dunker

försvarade sin avhandling ”Lokala ordningsföreskrifter” den 25 januari. Avhandlingen finns i fulltext i DiVA. Rickard Dunker är jurist och statsvetare. Han är sedan 2014 lärare och forskare vid Juridiska institutionen, Stockholms universitet. Dessförinnan arbetade han under drygt 12 år som polis och avdelningsjurist vid Polismyndigheten.

 

 

Kontakt:

Rickard Dunker

e-post: rickard.dunker@juridicum.su.se

mobil: 070-525 13 08

Presskontakt:

Staffan Westerlund

e-post: staffan.westerlund@juridicum.su.se

mobil: 072-147 30 93

 

Pressbild i högupplösning

Rickard Dunker
Rickard Dunker FOTO: Staffan Westerlund