Referenser till hållbarhet i EU:s frihandelsavtal har funnits sedan början 1990-talet, då i form av klausuler om mänskliga rättigheter. Det var emellertid först med 2008 års Cariforum-avtal mellan EU och de karibiska länderna som hållbar utveckling  fick en substantiell betydelse genom att de skrevs in i själva avtalet. 

I takt med att EU:s handelsavtal inbegriper allt fler områden utöver frihandel har frågan väckts huruvida avtalen ska vara en exklusiv kompetens för Kommissionen eller delad mellan medlemsstaterna. Frågan har fått ökad aktualitet till följd av den kritiska opinionen mot frihandelsavtalet med USA (Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP) och Kanada (Comprehensive Economic and Trade Agreement , CETA).

EU-domstolen och generaladvokaten på olika linjer

Den 16 maj 2017 yttrade sig EU-domstolen i den så kallade Singapore-domen (Yttrande 2/15). Enligt domstolen medför utvidgningen av den gemensamma handelspolitiken i och med Lissabonfördraget att de flesta delar av avtalet med Singapore, inklusive hållbarhetskapitlet, omfattas av Kommissionens exklusiva befogenhet att ingå handelsavtal. Vidare menar EU-domstolen att brott mot hållbarhetsbestämmelser kan sanktioneras med hänvisning till sedvanerätten i Wienkonventionen trots att avtalets text saknar bestämmelser om sanktioner.

Domstolens yttrande skiljer sig emellertid, anmärkningsvärt nog, från generaladvokaten Eleanor Sharpstons, både med avseende på Kommissionens befogenhet och sanktionsmöjligheterna.

– Eftersom generaladvokaten och EU-domstolen gör olika bedömningar kommer Kommissionen sannolikt att vara försiktig med att göra en generös tolkning av sin kompetens för att inte riskera att medlemsländer kräver en omprövning av denna kompetens, säger Karolina Zurek, postdoktor på Juridiska institutionen vid Stockholms universitet och analytiker på Kommerskollegium.

Kortare väg till avtal

En konsekvens av att Kommissionen får exklusiv kompetens är att det kommer att bli lättare och gå snabbare att

Karolina Zurek och moderatorn Cecilia Garme på konferensen Europaperspektiv 2018.
Karolina Zurek och moderatorn Cecilia Garme på konferensen Europaperspektiv 2018.

ratificera framtida avtal. Samtidigt finns en risk för att medlemsländerna inte lika aktivt deltar i genomförandet av hållbarhetsbestämmelserna vilket kan försvaga implementeringen av dem. Vidare kan avtalens legitimitet komma att försvagas hos medlemsländernas parlament och medborgare.

– I dessa frågor är legitimiteten avhängig det nationella inflytandet över beredningsprocessen. I Sverige bereds de frågor som avgörs av Kommissionen i riksdagen. Riskerna är större i länder där sådana beredningsprocesser eller förankringsprocesser inte är så välutvecklade.

Ytterligare en risk, enligt Karolina Zurek, är att hållbarhetskapitlen i frihandelsavtalet mellan EU och Singapore betraktas som ett tak för framtida frihandelsavtal. Exempelvis har EU nyligen inlett förhandlingar om frihandelsavtal med Chile som vill att jämställdhet ska ingå som ett hållbarhetskrav; några sådana skrivelser finns inte i avtalet med Singapore.

Piska eller morot?

Det pågår en diskussion inom EU om hur hållbarhetskapitlen i frihandelsavtal kan stärkas. Historiskt har EU tillämpat en incitamentmodell; om en handelspartner brister i efterlevnaden av avtalet tillämpas en blandning av insyn, tvistlösning och kapacitetsuppbyggnad (i form av exempelvis tekniskt och administrativt stöd samt utbildning).

I bland annat USA tillämpas istället en sanktionsmodell för genomförandet av hållbarhetsbestämmelser. Mötet mellan EU och USA vid samma förhandlingsbord i samband med TTIP-avtalet ledde till en livlig diskussion av de olika modellerna. Kritiker av incitamentmodellen menade att den är tandlös. Men det är inte givet att sanktionsmodellen är mer effektiv enligt Karolina Zurek.

Det är svårt att veta hur sanktionerna mot hållbarhetsbestämmelser ska tillämpas. Traditionellt har sanktioner tillämpats när den ena avtalspartnern försämrar möjligheterna för den andra att bedriva handel genom otillåtna inskränkningar av avtalet. I ett sådant fall går det att påvisa en mätbar förlust i form av förlorad inkomst. Men hittills har sanktioner aldrig tillämpats till följd av kräkningar av arbetsrätts- och miljöbestämmelser. USA försökte utan framgång att införa sanktioner mot avtalspartnern Guatemala. Tvistlösningspanelen kom fram till att det inte gick att konstatera några handelseffekter till följd av brott mot inhemska arbetsrättsliga regler.

– USA försökte tillämpa hållbarhetssanktioner mot avtalspartnern Guatemala för bristande tillämpning av arbetsrätten. Men hur ska man beräkna handelsvärdet av kränkningar av fackfriheten?

 

Åtagandena i EU:s hållbarhetskapitel består inte av inhemsk lagstiftning utan är förankrade i andra internationella rättsinstrument, till exempel Internationella arbetsorganisationens (ILO) konventioner och multilaterala miljöavtal. Syftet är därför inte att skapa nya åtaganden mellan avtalsparter men istället att stärka implementering och efterlevnad av deras befintliga åtaganden enligt de andra internationella avtalen.

- Avtalen är utformade för att främja implementering av ILO:s bestämmelser. Om vi, genom sanktioner, uppmärksammar ett brott mot arbetsrätten som ILO inte uppmärksammar riskerar vi att underminera ILO:s arbete i istället för att stödja det.

Sanktioner inte bästa sättet

EU-domstolen
EU-domstolen och generaladvokaten drog olika slutsatser om Kommissionens befogenhet att ingå handelsavtal.

De flesta EU-länder är överens om att sanktioner inte är rätt väg att gå för att stärka hållbarhetsperspektivet. Karolina Zurek menar att det finns andra tillvägagångssätt som är betydligt mer effektiva. Till att börja med behövs en gedigen utvärdering av redan ingångna avtal innehållande hållbarhetsbestämmelser. Samtidigt låter det sig inte så lätt göras.
Det är svårt att isolera effekterna av en handelspolicy på hållbarhetssituationen i ett partnerland från andra faktorer som kan ha haft en positiv effekt.

Avtalen skulle kunna stärkas genom att i förhandlingsarbetet och utvecklingen av avtalstexten bättre utnyttja de hållbarhetskonsekvensanalyser som görs samt att följa upp dessa i implementeringsprocessen. En annan förbättringsåtgärd är att stärka samarbetet med de institutioner till vilka EU:s hållbarhetskapitel är knutna, däribland ILO. Vidare kan det civila samhällets deltagande förbättras.

– EU:s handelspolitik har aldrig varit så transparent som nu. Det civila samhället har redan idag insyn och möjlighet att uttrycka klagomål i genomförande- och övervakningsprocessen av ett avtal. Vad som saknas är formaliserad procedur för hur sådana klagomål ska hanteras, säger Karolina Zurek.

En sådan procedur, menar hon, skulle stärka processens legitimitet. Synligheten i sig skulle sätta en press på avtalsparterna att efterleva avtalet.

Protektionism i USA och Kina

Sist men inte minst rekommenderar Karolina Zurek att den privata sektorn integreras i genomförandeprocessen. För det första kan den privata sektorn bidra med finansiering och expertis. För det andra kan det gynna den privata sektorn genom att uppmuntra till reformer som underlättar deras affärsverksamhet.
Det har aldrig varit så viktigt som idag att EU bedriver en aktiv politik för frihandel och hållbarhet, enligt Karolina Zurek.

– Det är inte bara USA som går i en protektionistisk riktning. Kina har inte heller samma ambitionsnivå som EU när det gäller erkännandet av kopplingen mellan handel och hållbarhet. Om vi låter Kina och USA sätta standarden för handelsavtal i världen kommer framtiden att se dyster ut.

Artikeln är publicerad i Nyhetsbrevet Juridicum nr 1 2018.

 

Artikeln är baserad på Karolina Zureks kapitel i Europaperspektiv 2018, EU i en världsordning under omvandling utgiven på Santérus Förlag. Se även artikeln om februari månads alumn, Parul Sharma - vd för och grundare av The Academy for human rights in business på Samverkan – Månadens alumn.

 

Text: Staffan Westerlund